Lorsque Rodrigo Duterte se vantait publiquement de son rôle dans des exécutions extrajudiciaires, il n’imaginait pas qu’il finirait détenu à La Haye. Pourtant, le 27 novembre, la Cour pénale internationale (CPI) a rejeté la demande de libération présentée par ses avocats, maintenant ainsi l’ancien président autoritaire des Philippines en détention dans l’attente de son procès pour crimes contre l’humanité.

Son arrestation, son extradition et sa détention ravivent l’espoir des nombreuses familles des victimes et rappellent que la CPI peut encore faire progresser la justice, même alors que quatre États se retirent de la cour et que d’autres refusent de coopérer.

Une avancée décisive dans la lutte contre l’impunité

Duterte a mené ce qu’il appelait une « guerre contre la drogue » durant sa présidence, de 2016 à 2022, prolongeant une politique déjà mise en œuvre lorsqu’il était maire de la ville de Davao. Les forces de police disposaient alors d’une large latitude pour tuer toute personne considérée comme suspecte, encouragées par des primes financières et une promesse d’immunité présidentielle. À la fin du mandat de Duterte, on estimait à 30 000 le nombre de personnes tuées, parmi lesquelles figuraient des enfants. La majorité des victimes provenaient des couches les plus pauvres de la société et nombre d’entre elles avaient été accusées à tort.

Duterte ne cachait pas sa satisfaction face à ces morts. Quelques mois après avoir remporté la présidence, il s’est publiquement vanté d’avoir joué un rôle direct dans les exécutions commises à Davao City. L’année dernière, il a reconnu qu’en tant que maire, il dirigeait un escadron de la mort composé de criminels organisés agissant sur ses ordres. La police philippine l’a finalement arrêté le 11 mars, en vertu d’un mandat d’arrêt délivré par la CPI.

Les avocats de Duterte soutiennent qu’il ne devrait pas être maintenu en détention en raison de son état de santé, arguant que le déclin de ses facultés cognitives l’empêcherait de préparer sa défense. Cette version est toutefois mise en doute par les témoignages de personnes lui ayant rendu visite. Âgé de 80 ans, Duterte pourrait en effet échapper à la justice : il faut parfois de nombreuses années à la CPI pour mener à bien le laborieux processus consistant à rassembler des preuves, entendre les arguments juridiques, tenir des procès et épuiser les voies de recours, avant la confirmation d’un verdict définitif.

Mais la justice peut cependant finir par aboutir, comme l’illustre un jugement rendu cette année dans une affaire concernant la République centrafricaine (RCA). Le 24 juillet, la CPI a condamné deux chefs de milice à des peines de 15 et 12 ans de prison pour crimes contre l’humanité et crimes de guerre. Les deux hommes, Patrice-Édouard Ngaïssona et Alfred Yékatom, dirigeaient le mouvement Anti-Balaka, engagé dans un conflit civil sanglant après la prise de pouvoir de la coalition rebelle Séléka en 2013. Majoritairement composée de combattants issus des communautés musulmanes, cette dernière a provoqué en réaction des violences menées par les milices Anti-Balaka, associées à la majorité chrétienne du pays, qui ont pris pour cible les civils musulmans.

Il a fallu plus d’une décennie pour que ces responsables répondent des atrocités commises en 2013 et 2014. Le verdict, qui reconnaît leur responsabilité tant pour les crimes qu’ils ont directement perpétrés que pour ceux qu’ils ont commandités, apporte un soulagement aux survivants et envoie un message clair : l’impunité ne peut être tenue pour acquise. La société civile, dont le rôle a été déterminant dans la collecte de preuves et le soutien aux survivants, a une fois de plus démontré son importance.

Cette décision a toutefois ravivé les critiques portant sur une justice perçue comme sélective, la cour étant accusée de cibler les Anti-Balaka plutôt que les dirigeants de la Séléka. Une telle perception risque d’entretenir les divisions et d’alimenter l’animosité entre les différentes communautés religieuses et politiques. Deux hauts responsables de la Séléka font l’objet de poursuites devant la CPI, mais l’un d’eux est en fuite, tandis que l’autre est jugé dans une procédure ouverte en 2022. Il n’en demeure pas moins que certains anciens dirigeants de la Séléka occupent aujourd’hui des fonctions au sein du gouvernement, leur permettant d’exercer une influence politique susceptible de freiner les enquêtes.

Une justice fragmentée

L’affaire centrafricaine illustre une caractéristique structurelle de la CPI : si la cour se distingue par l’absence d’immunité accordée aux chefs d’État, sa capacité d’action demeure étroitement dépendante de la coopération des États. En République centrafricaine, la procédure a été engagée à la suite d’un renvoi par le gouvernement lui-même. Aux Philippines, l’exécution du mandat d’arrêt visant Duterte n’a été possible qu’à la faveur d’un changement de calculs politiques, après la rupture spectaculaire entre le président Ferdinand Marcos Jr et la vice-présidente Sara Duterte, fille de l’ancien chef de l’État. La coopération avec la cour est alors devenue politiquement opportune pour Marcos, lui permettant d’affaiblir un adversaire particulièrement virulent.

Le modèle de ratification du Statut de Rome, par lequel les États acceptent de se soumettre à la juridiction de la CPI, aboutit ainsi à une justice fragmentée, tributaire de la coopération des États. Si 125 États sont aujourd’hui parties au Statut de Rome, certaines grandes puissances s’y opposent, dont trois des cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies (ONU) – la Chine, les États-Unis et la Russie – ainsi qu’Israël et d’autres pays confrontés à de graves violations des droits humains liées à des conflits armés, tels que le Myanmar et le Soudan.

Au cours de ses premières années, la CPI s’est principalement concentrée sur des affaires africaines, nombre d’États africains ayant rapidement ratifié le Statut de Rome et renvoyé des affaires devant la cour. Ce faisant, la CPI a bénéficié de la volonté de coopérer des gouvernements concernés. Cette dynamique a toutefois nourri des accusations de partialité et de néocolonialisme. Mais lorsque la cour a cherché à s’attaquer à des États disposant d’un poids géopolitique plus important, tels qu’Israël ou la Russie, elle s’est heurtée à des obstacles bien plus conséquents.

La CPI peut ouvrir des enquêtes si les États acceptent sa compétence, lorsque son procureur général décide d’agir de sa propre initiative ou lorsque le Conseil de sécurité des Nations unies lui en confie le mandat. Mais l’impasse persistante au sein du Conseil, due à son droit de veto, limite fortement cette dernière option. En l’absence de coopération étatique, les responsables les plus puissants demeurent hors de portée de la justice.

Benjamin Netanyahu et Vladimir Poutine font tous deux l’objet de mandats d’arrêt de la CPI : le premier pour crimes contre l’humanité et crime de guerre liés à l’utilisation de la famine comme méthode de guerre à Gaza, le second pour crime de guerre en lien avec la déportation et le transfert illégaux d’enfants en Ukraine. Aucun des deux ne semble aujourd’hui exposé à un procès, sauf effondrement soudain de leur position politique.

En théorie, ces mandats d’arrêt de la CPI devraient restreindre la liberté de déplacement de ces dirigeants, les États membres de la CPI étant tenus de procéder à leur arrestation. Mais dans la pratique, les États peuvent choisir de ne pas le faire. En avril, Netanyahu a pu se rendre librement en Hongrie, où il a été accueilli avec les honneurs par le Premier ministre Viktor Orbán, un homme politique de droite radicale, tout comme Poutine a reçu l’assurance qu’il ne serait pas arrêté lors de son déplacement en Mongolie l’an dernier. Le dirigeant allemand Friedrich Merz a également déclaré que Netanyahu serait libre de se rendre en Allemagne. Le non-respect de ces mesures n’entraîne aucune sanction concrète. Poutine s’est également rendu dans des pays non membres de la CPI, notamment en Inde et en Corée du Nord, tandis que Netanyahu se rend régulièrement aux États-Unis et a déclaré qu’il continuerait à se rendre à New York malgré l’engagement du nouveau maire, Zohran Mamdani, de l’arrêter.

À un niveau moins médiatisé, la police italienne a arrêté en janvier le chef de guerre libyen Ossama Anjiem, en vertu d’un mandat d’arrêt de la CPI, avant qu’un tribunal ne le libère pour vice de procédure et ne le renvoie en Libye. Cette décision a suscité la controverse, le gouvernement italien entretenant des relations économiques et politiques étroites avec la Libye, notamment dans le cadre d’une coopération visant à retenir les migrants africains sur le territoire libyen plutôt que de les laisser passer en Italie. Ces migrants sont victimes de violations graves des droits humains, auxquelles Anjiem serait impliqué, et un procès aurait pu s’avérer politiquement embarrassant pour le gouvernement italien. Sur une note plus positive, en juillet, les autorités allemandes ont arrêté un autre ressortissant libyen, Khaled Mohamed Ali El Hishri, recherché pour crimes contre l’humanité et crimes de guerre, et l’ont récemment transféré à La Haye.

Des États sur le point de quitter la CPI

Le nombre de membres de la cour pourrait désormais diminuer. À la suite de la visite de Netanyahu, la Hongrie a annoncé son intention de se retirer de la CPI, un processus qui s’étalera sur un an. En septembre, trois États d’Afrique de l’Ouest dirigés par des régimes militaires – le Burkina Faso, le Mali et le Niger – ont annoncé conjointement leur retrait, dénonçant une institution devenue, selon eux, un outil de répression néocoloniale et promettant de mettre en place des mécanismes judiciaires alternatifs.

Ces initiatives reflètent une tendance plus large et croissante de remise en cause des règles multilatérales, l’une des stratégies privilégiées consistant à se retirer des institutions internationales. Peu après son retour au pouvoir, l’administration Trump avait annoncé son retrait de l’Accord de Paris, du Conseil des droits de l’homme de l’ONU et de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), avant de confirmer son départ de l’Organisation de l’ONU pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), tout en refusant de participer au sommet du G20 tenu en novembre en Afrique du Sud.

L’hostilité persistante du gouvernement américain à l’égard de la CPI l’a conduit à appliquer des sanctions à neuf de ses fonctionnaires. La crainte d’être pénalisés pour violation des sanctions a conduit deux groupes de défense des droits humains basés aux États-Unis à ne pas participer à la réunion annuelle de la CPI début décembre. Il est encourageant de constater que plusieurs États ont néanmoins réagi aux sanctions en réaffirmant publiquement leur soutien à la cour.

L’Argentine, sous la présidence d’extrême droite du président Javier Milei, a suivi l’exemple de Trump en annonçant son retrait de l’OMS. Le gouvernement autoritaire du Nicaragua est allé plus loin encore : entre février et mai, il a quitté l’Organisation internationale du travail, l’Organisation internationale pour les migrations, l’UNESCO, l’Organisation de l’ONU pour l’alimentation et l’agriculture et le Conseil des droits de l’homme de l’ONU. Avant même d’annoncer leur retrait de la CPI, le Burkina Faso, le Mali et le Niger avaient officiellement achevé leur sortie de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest en janvier, créant une organisation concurrente, l’Alliance des États du Sahel.

Nombre de ces retraits visent à échapper à toute responsabilité internationale et font suite aux critiques formulées par les organismes multilatéraux à l’encontre des gouvernements et des dirigeants autoritaires. Les deux seuls États à avoir précédemment quitté la CPI – le Burundi et les Philippines – l’avaient fait après l’ouverture d’enquêtes de la CPI susceptibles de mettre en cause leurs dirigeants politiques. La procédure engagée par la CPI contre Duterte n’est d’ailleurs possible que parce que les crimes reprochés ont été commis alors que le gouvernement philippin était encore membre de la cour.

Les récentes annonces de retrait et les refus de coopérer avec la CPI apparaissent d’autant plus préoccupants qu’ils surviennent à un moment où le principe même de coopération multilatérale est contesté et où les violations massives des droits humains, telles que celles commises par Israël à Gaza, risquent de se normaliser.

Il faut plus de justice, pas moins

En tant que juridiction pénale internationale permanente, la CPI est censée intervenir pour juger les crimes les plus graves lorsque les mécanismes judiciaires nationaux et régionaux échouent. Mais le pouvoir et l’impunité dont jouissent souvent les auteurs de crimes au niveau national, combinés au sous-investissement dans les tribunaux régionaux, créent un fossé que la CPI ne peut combler à elle seule.

En RCA, une partie du problème tient au fonctionnement de sa Cour pénale spéciale, une juridiction hybride composée de juges nationaux et internationaux chargés de juger les crimes graves commis pendant le conflit. Celle-ci a été entravée par un manque de ressources, des retards prolongés, des manœuvres politiques, un manque de transparence et l’incapacité des autorités à donner suite aux mandats d’arrêt. Les critiques reprochant à la CPI de ne pas avoir poursuivi davantage de responsables reflètent en partie les dysfonctionnements de ce processus judiciaire parallèle. Au Burkina Faso, au Mali et au Niger, où les gouvernements militaires ont pris de nombreuses mesures pour limiter la responsabilité des personnes au pouvoir, il est peu probable que la mise en place de nouveaux mécanismes judiciaires permette de traduire en justice les insurgés djihadistes, les forces gouvernementales ou les mercenaires russes, tous impliqués dans de graves violations.

La justice est nécessaire à tous les niveaux – national, régional et international. La CPI ne peut pas agir seule, mais sa contribution demeure essentielle. Sans elle, les auteurs de crimes contre les droits humains en RCA seraient probablement encore en liberté, et Duterte n’aurait jamais été détenu aux Philippines. Issue d’une initiative de la société civile et née après des années de plaidoyer, la cour continue de prendre des mesures essentielles pour lutter contre l’impunité. Pour les victimes, voir des responsables puissants traduits en justice alors qu’elles s’attendaient à ce qu’ils échappent à toute poursuite constitue une victoire imparfaite, mais profondément significative.

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