En julio se cumplen 20 años de la entrada en vigor del Estatuto de Roma, el tratado que estableció la Corte Penal Internacional (CPI). En este tiempo la Corte ha enfrentado numerosos desafíos y críticas, pero también ha demostrado su valía al hacer una contribución esencial a la defensa de los derechos humanos.

La CPI hasta la fecha

La CPI, un organismo independiente ubicado por fuera del sistema de las Naciones Unidas (ONU), funciona como un tribunal mundial de última instancia para cuatro tipos de violaciones graves de los derechos humanos: genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y crímenes de agresión. Existe para investigar y enjuiciar estos delitos cuando los Estados no quieren o no pueden hacerlo a nivel nacional.

Su existencia fue, al menos en parte, una idea de la sociedad civil, que durante mucho tiempo presionó por su creación. Sucesos terribles como el genocidio en Ruanda en 1994 dejaron claro que, en ausencia de un mecanismo judicial internacional, los autores de tales violaciones escaparían a la justicia. Ello confirió creciente urgencia a la demanda de la sociedad civil.

El Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, establecido en 1993 para juzgar los crímenes de guerra cometidos en el conflicto que acompañó la desintegración del país, sentó un importante precedente. El Tribunal condenó a 90 personas, incluidos dirigentes políticos y militares. Además de ofrecer alguna reparación a muchas víctimas de atrocidades, contribuyó a poner a prueba la idea de un tribunal internacional.

La sociedad civil trabajó junto con los Estados que apoyaban la idea para darle impulso. Los esfuerzos fueron encabezados por la Coalición por la Corte Penal Internacional, una red de la sociedad civil fundada en 1995 con organizaciones miembros en 150 países. La Coalición presionó primero para que se acordara el tratado y luego para que fuera aprobado por los Estados. El Estatuto de Roma fue adoptado en julio de 1998, y el 1º de julio de 2002 se alcanzó el umbral de 60 ratificaciones necesarias para su entrada en vigor, un logro extraordinariamente rápido en el lento mundo de la gobernanza mundial.

La primera condena de la CPI se produjo en marzo de 2012, cuando Thomas Lubanga Dyilo fue declarado culpable de crímenes de guerra por utilizar niños soldados en el conflicto de la República Democrática del Congo. La Corte ya ha procesado 31 casos y ha condenado a 10 personas.

Luego se dieron otros pasos importantes, cada uno de los cuales ha contribuido a establecer un importante precedente internacional. En 2017, el crimen de agresión fue codificado bajo la jurisdicción de la CPI, convirtiéndose en el cuarto crimen que ésta puede investigar y procesar.

En julio de 2020 se sentó otro importante precedente al iniciarse el primer juicio de la CPI por persecución por motivos de género, contra un antiguo militante islamista que habría sometido a cientos de mujeres a la esclavitud sexual en Tombuctú, Mali, en 2013. Más recientemente, en abril de este año, comenzó el primer juicio por crímenes cometidos en Darfur, Sudán; hasta ahora, varias personas investigadas por crímenes en Darfur habían conseguido eludir a la Corte.

La Corte cuenta ahora con 123 Estados miembros. La sociedad civil sigue colaborando con ella, entre otras cosas abogando para que se inicien investigaciones, examinando a los candidatos a ocupar cargos en el tribunal y haciendo campaña por la adhesión de más Estados. La sociedad civil también participa en consultas anuales con la Asamblea de Estados Partes, el órgano de gobierno de la CPI.

Contratiempos y desafíos

Pero el papel de la Corte siempre ha sido discutido y se han producido varios contratiempos en el camino. Entre ellos se cuenta la retirada de algunos Estados miembros: Burundi en 2017 y Filipinas en 2019.

En ambos casos, la retirada fue una reacción defensiva por parte de líderes directamente implicados en violaciones de derechos humanos que buscaban protegerse del escrutinio de la CPI. Burundi era investigado por crímenes cometidos en la represión violenta de las protestas que ocurrieron en reacción a la postulación del presidente para un tercer mandato en 2015, y Filipinas por la “guerra contra las drogas” emprendida por el presidente saliente Rodrigo Duterte, en la que han muerto miles de personas.

Estos sucesos ponen de manifiesto una debilidad central de los organismos internacionales en general, y no solamente de la CPI: cuando estas instituciones se enfrentan a los Estados, éstos pueden simplemente retirarse.

Pero las predicciones de que estas retiradas provocarían un efecto dominó no se han cumplido. Cuando Burundi decidió retirarse en 2016, los gobiernos de Gambia y Sudáfrica dijeron que harían lo mismo, pero luego ambos se echaron atrás.

La retirada de Burundi se produjo en un momento en que varios Estados africanos aducían que la CPI estaba sesgada en contra del continente. En una cumbre de la Unión Africana de febrero de 2017 se acordó una “estrategia de retirada” de la CPI, pero en vez de aumentar el impulso, el documento resultante fue un texto de compromiso que procuraba enmascarar la realidad de que la mayoría de los Estados africanos tenía la intención de seguir tomando parte en la CPI. La sociedad civil africana se movilizó para defender a la Corte en los países que hablaban de retirarse.

Un problema mayor es el que presentan los numerosos Estados que nunca se han sumado. La composición de la CPI dista mucho de ser universal: 70 de los 193 Estados miembros de la ONU no son miembros de la CPI.

Siempre han sido los Estados más poderosos los que menos han querido tener que ver con la CPI. Arabia Saudita, China e India se encuentran entre los 41 Estados -más de uno de cada cinco miembros de la ONU- que nunca firmaron el Estatuto de Roma. Otros Estados importantes – Estados Unidos, Israel y Rusia- lo firmaron pero nunca lo ratificaron, y posteriormente retiraron sus firmas. Esto significa que tres de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU -China, Estados Unidos y Rusia- pretenden eludir la jurisdicción de la Corte.

La retirada y la no adhesión no son los únicos problemas. Varios Estados miembros han sido acusados de intentar interferir políticamente en el órgano de gobierno de la CPI y en la elección de los jueces y el fiscal de la CPI. Algunos Estados también han sido criticados por retener financiamiento en un intento de influir sobre la Corte o hacerla menos eficaz.

Un enfoque fragmentario

Independientemente de quiénes sean las personas responsables de violaciones graves de derechos humanos y de a qué país deban su lealtad, deberían enfrentar la acción de la CPI si los tribunales de sus propios países se abstienen de demandarles rendición de cuentas. Pero como muchos países no han ratificado el Estatuto de Roma, la Corte carece de jurisdicción universal.

Los crímenes que no son remitidos a la Corte por un miembro de la CPI pueden ser igualmente investigados: el fiscal puede iniciar investigaciones por iniciativa propia, o el Consejo de Seguridad de la ONU puede remitir casos a la CPI: de hecho, puede remitir cualquier situación que involucre a un Estado miembro de la ONU, independientemente de que el Estado en cuestión sea o no miembro de la CPI, como hizo en el caso de Sudán.

Pero el poder de veto de que gozan los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad les permite bloquear todo caso que amenace sus intereses. En 2014, a pesar de que muchos Estados pidieron que se investigaran los crímenes que se estaban cometiendo en Siria, y a pesar de que era evidente que se necesitaba justicia con urgencia, China y Rusia se limitaron a vetar una remisión a la CPI.

Esto obliga a la CPI a hacer lo que pueda dentro de su mandato. En 2019 la CPI inició una investigación sobre los crímenes contra el pueblo rohingya de Myanmar, a pesar de que Myanmar no es miembro de la CPI, porque muchos refugiados rohingya habían huido a Bangladesh, que sí es un Estado miembro, y porque los crímenes se han cometido a través de la frontera entre Bangladesh y Myanmar.

En marzo de 2022, la CPI inició una investigación sobre crímenes de guerra en Ucrania, a pesar de que este país no es miembro de la CPI, después de que 39 Estados miembros de la CPI le remitieran la situación. En mayo, la CPI envió a Ucrania el mayor equipo de su historia para recolectar evidencia.

Pero si los Estados se niegan a cooperar, es difícil reunir las pruebas necesarias o detener a los sospechosos, y varias investigaciones han quedado en nada por falta de pruebas o por la imposibilidad de detener a los sospechosos. En lo que respecta a Ucrania, está claro que Rusia no entregará a ningún sospechoso.

El gobierno de Estados Unidos ha prometido apoyar la investigación de la Corte sobre Ucrania, pero es acusada de hipocresía: se negó a ratificar el Estatuto de Roma porque temía que se investigaran los crímenes cometidos por tropas estadounidenses en Afganistán. En 2020 impuso sanciones a altos funcionarios de la CPI en represalia por la puesta en marcha de una investigación sobre presuntos crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad en Afganistán y crímenes cometidos por las fuerzas israelíes en Palestina. Este compromiso selectivo con la Corte difícilmente habla de un compromiso con la universalidad de los derechos humanos.

Estos desafíos explican, al menos en parte, por qué muchos de los primeros casos de la CPI se centraron en países africanos: muchos Estados africanos adhirieron rápidamente a la CPI, y a los Estados poderosos, que en aquella época tenían menos intereses en los países africanos que ahora, no les preocupaba demasiado que sus intereses pudieran verse afectados.

Pero cuando personas poderosas de los Estados africanos se vieron amenazadas, se revelaron otras limitaciones. El Estatuto de Roma es inusual en el marco del derecho internacional por el hecho de que no concede ninguna inmunidad a los jefes de Estado. Se supone que éstos están tan sujetos a investigación y enjuiciamiento como cualquier otra persona. Pero esta noción se ha topado con algunas duras realidades políticas.

El presidente de Kenia, Uhuru Kenyatta, y su vicepresidente adjunto, William Ruto, enfrentaron acusaciones de la CPI por cargos relacionados con la violencia postelectoral de 2007, pero las acusaciones fueron eventualmente retiradas. El gobierno keniano fue acusado de ocultar pruebas e intimidar y sobornar testigos.

A pesar de que en 2009 y 2010 se dictaron órdenes de detención contra el ex líder sudanés Omar al-Bashir, éste ha seguido eludiendo a la justicia incluso después de su derrocamiento en 2019. La esperanza de que nadie, por importante que sea, pueda escapar de la justicia aún no se ha hecho realidad.

Una necesidad persistente

El hecho de que solamente haya habido 10 condenas hasta la fecha demuestra la lentitud con que avanzan los procesos de la justicia internacional. Pero hay una buena razón para ello: la CPI debe garantizar que sus investigaciones sean exhaustivas y que las condenas resultantes sean firmes.

Sin embargo, el historial de enjuiciamientos de la CPI es evidentemente irregular, ya que algunos autores de delitos graves no han sido llamados a rendir cuentas en contextos en que las investigaciones se han frustrado. La CPI sigue enfrentando el desafío fundamental de operar en un mundo estadocéntrico, donde los líderes de los Estados afirman su autointerés estrechamente definido y se resisten a todo límite internacional a su poder.

Esto limita a la Corte, pero también la hace más necesaria. Los organismos internacionales son necesarios para compensar las limitaciones de los Estados. Cuando los Estados cometen graves violaciones de derechos humanos, o no castigan las violaciones cometidas en sus territorios, el sistema internacional debe poder intervenir.

Pese a todas estas dificultades, a 20 años de la creación de la CPI hay motivos para celebrar: algunas personas han debido comparecer ante la justicia por viles crímenes contra los derechos humanos que si la CPI no existiera habrían gozado de impunidad. Al menos en algunos casos, las víctimas de violaciones de derechos humanos han visto pagar a los autores de los abusos contra ellas.

Por eso la sociedad civil seguirá defendiendo a la CPI e instando a más Estados a unirse a ella: no porque piense que es una solución perfecta, sino porque ofrece un elemento vital para ayudar a hacer del mundo un lugar más seguro y más justo.