La invasión rusa de Ucrania ha sometido al sistema internacional a su mayor prueba en años, y la arquitectura global destinada a garantizar los derechos humanos y mantener la seguridad de las personas ha demostrado no estar a la altura.

Esperanzas incumplidas

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) fue fundada tras la devastadora Segunda Guerra Mundial con motivaciones simples pero poderosas, articuladas en su Carta fundacional: proteger a la gente del flagelo de la guerra, defender los derechos y la dignidad de todas las personas y construir un mundo en donde todas las personas vivan en paz y seguridad, sobre la base de la cooperación multilateral y el derecho internacional.

Esas ideas siguen representando una aspiración incumplida. La historia colectiva de la humanidad desde la creación de la ONU ha sido una historia de descolonización, emancipación social y avances significativos en materia de derechos, pero también ha sido una historia de conflictos, violaciones de derechos y fracasos a la hora de hacer frente a grandes desafíos como el del cambio climático.

La guerra de Rusia contra Ucrania, emprendida sin que mediara provocación alguna, es apenas el más reciente de los conflictos que han puesto a la población civil en la mira. Ni siquiera es el único conflicto que está ocurriendo en la actualidad: innumerables personas viven asoladas por conflictos en Etiopía, Myanmar, Palestina, Siria, Yemen y el Sahel, entre otros sitios. Pero la invasión rusa ha puesto especialmente de relieve algunas de las deficiencias más profundas de la ONU.

El Consejo de Seguridad de la ONU: el lastre del veto

El déficit más evidente se produce en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU), el órgano encargado de asegurar la paz y la seguridad internacionales. El estatus de miembro permanente y el poder de veto de cinco Estados -China, Francia, Rusia, Reino Unido y Estados Unidos- ha socavado largamente sus objetivos últimos. Cuando uno de esos cinco países decide socavar la paz y la seguridad, como lo hace ahora flagrantemente Rusia, el poder de veto le otorga carta blanca.

Rusia ha vetado las resoluciones relativas al conflicto aun cuando se encontró completamente aislada. Fue el único de los 15 miembros del Consejo que votó en contra de la resolución presentada el 25 de febrero, poco después de que lanzara su invasión. El proyecto de resolución dejaba claro que la agresión rusa constituía una violación de la Carta de la ONU, que prohíbe a los Estados utilizar la fuerza contra “la integridad territorial o la independencia política” de otro Estado. Habría obligado a Rusia a retirarse inmediatamente. Pero el defecto básico de diseño del CSNU hizo que el único voto en contra, emitido por Rusia, alcanzara para hacer caer la resolución.

Rusia emitió su votó sobre un asunto en el que había un claro conflicto de intereses entre su deber como miembro del CSNU de defender la Carta de la ONU y su condición de instigador de un conflicto. Lamentablemente, esto no es nada nuevo. El poder de veto ha obstruido el funcionamiento del CSNU una y otra vez, dejándolo al margen de los principales conflictos, ya que sus intentos de actuar han sido vetados por Estados con intereses en esos conflictos. Ahora funciona más bien como un teatro político, un espacio para la actuación y el exhibicionismo.

Ejemplos de ello han abundado durante el actual conflicto. En marzo, Rusia propuso una resolución sobre ayuda humanitaria que no mencionaba su rol como agresor. La resolución fue rechazada, pero Rusia pudo alegar de mala fe que otros Estados estaban impidiendo la acción humanitaria cuando eran sus fuerzas las que bloqueaban la ayuda e impedían a la población civil huir de las zonas de conflicto.

Rusia ha demostrado repetidamente su desprecio por la ONU. Mintió abiertamente a la comunidad internacional sobre su acumulación de tropas en las fronteras de Ucrania antes de la invasión, afirmando que se trataba de un ejercicio militar, y volvió a mentir sobre sus motivaciones para iniciar la ofensiva. Lanzó su invasión en el momento mismo en que se celebraba una sesión especial del CSNU. En un escandaloso intento de desviar la atención, la respuesta de Rusia frente a la acumulación de evidencia de las atrocidades cometidas por sus fuerzas en Bucha y otras ciudades cercanas a Kiev fue solicitar una sesión del CSNU para debatir las “provocaciones criminales de militares y extremistas ucranianos”.

Rusia utilizó otra sesión del CSNU para difundir desinformación sobre que Ucrania estaría desarrollando armas biológicas y químicas con la ayuda de Estados Unidos, incluyendo la extraña afirmación de que estaría utilizando murciélagos y pájaros para esparcirlas. Las alegaciones contenían una falsedad evidente y teatral que dejaba claro el desprecio de Rusia por el Consejo y sus procedimientos.

Lo que resulta particularmente preocupante es que su desinformación sobre el tema de las armas biológicas y químicas podría estar preparando el terreno para el uso de dichas armas por parte de Rusia. Un espacio creado para prevenir los conflictos está siendo instrumentalizado con la finalidad exactamente opuesta.

La Asamblea General de la ONU: votación abrumadora con abstenciones preocupantes

En una nueva señal de la completa disfuncionalidad del CSNU, la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) -el pleno de los representantes de los 193 Estados miembros de la ONU- celebró una infrecuente sesión especial de emergencia sobre el conflicto. Fue la decimoprimera sesión de este tipo en toda su historia. Para la realización de sesiones de emergencia, el CSNU debe aprobar una resolución, pero por ser resoluciones de procedimiento, estas no pueden ser vetadas. El hecho de que la AGNU pudiera celebrar una sesión extraordinaria pese a la oposición de Rusia puso en evidencia la diferencia que se produce cuando las decisiones no pueden ser vetadas.

Uno tras otro, los Estados se alinearon para condenar la agresión rusa y el 2 de marzo la AGNU aprobó una resolución que la condenaba en los términos más enérgicos posibles y reclamaba una retirada inmediata e incondicional de sus fuerzas. El 24 de marzo aprobó una segunda resolución sobre el conflicto, exigiendo el cese del combate e instando a la creación de corredores humanitarios.

Ambas resoluciones fueron aprobadas por abrumadora mayoría. En ambos casos, apenas un puñado de Estados votó en contra. Entre ellos, como cabía esperar, se encontraban Rusia, sus Estados satélites de Bielorrusia y Siria, y los peores perpetradores de violaciones de derechos humanos del mundo, Eritrea y Corea del Norte.

Pero las aguas se enturbiaron antes de la resolución del 24 de marzo, con una resolución alternativa en materia de acción humanitaria presentada por Sudáfrica, que no mencionaba a Rusia como instigadora del conflicto. Aunque muy pocos Estados votaron junto con Rusia, Sudáfrica forma parte de una minoría significativa de Estados que repetidamente se abstuvieron de condenar su agresión.

Estos Estados afirman que se mantienen neutrales, pero en un conflicto como este la neutralidad los pone del lado de una embestida brutal contra la vida y los derechos humanos, en la que está cada vez más claro que se están cometiendo crímenes de guerra y de lesa humanidad, y del ataque contra el derecho internacional. Se trata de una guerra no provocada que califica claramente como una guerra de agresión, ya que carece de toda justificación de autodefensa; con toda seguridad, en ausencia del poder de veto el CSNU lo habría juzgado así.

La Corte Internacional de Justicia (CIJ), el tribunal establecido por la Carta de las Naciones Unidas para resolver disputas entre Estados y emitir opiniones consultivas en materia de derecho internacional, ha desmontado un pilar clave del intento de Rusia de justificar su invasión. Las ridículas afirmaciones de Vladimir Putin de que la invasión era necesaria para evitar el genocidio de la población rusa afincada en el este de Ucrania no tuvieron mucho eco cuando la CIJ celebró su audiencia en marzo, a raíz de una demanda presentada por Ucrania. El 16 de marzo, la CIJ dictó una orden provisional para que Rusia detuviera su invasión, afirmando que no había visto ninguna prueba que respaldara las afirmaciones rusas.

Se trata de una sentencia vinculante bajo el derecho internacional; sin embargo Rusia, que ya había exhibido su desprecio por el proceso al negarse a presentarse, alegó que la CIJ carecía de jurisdicción.

Está claro que todo Estado que diga guiarse por las normas internacionales debe condenar las acciones de Rusia. Pero muchos no lo hacen. China, India y los Emiratos Árabes Unidos se abstuvieron en la resolución del CSNU del 25 de febrero, y lo hicieron nuevamente en la resolución emitida para convocar a la sesión de la AGNU. Cuando ésta tuvo lugar, 35 Estados se abstuvieron, entre ellos muchos de África y Asia.

Es de suponer que muchos tomaron su decisión en función de sus conexiones económicas y militares con Rusia. Putin considera que los países de Asia Central se encuentran dentro de su esfera de influencia, y en los últimos años también ha cultivado alianzas en África. Es posible que también se esté produciendo un resurgimiento de lazos de solidaridad de tiempos de la guerra fría, cuando la Unión Soviética apoyó las luchas de descolonización, incluido el movimiento antiapartheid, y que también haya influido la intención de expresar desaprobación hacia los Estados occidentales, aunque hacerlo apoyando una guerra que busca restablecer un imperio no sea necesariamente una posición coherente.

Se trata, en esencia, de decisiones sobre el interés nacional tomadas por presidentes y primeros ministros, y no de decisiones tomadas en referencia a la Carta de la ONU u otros textos fundacionales, tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Son además, en su mayoría, decisiones tomadas por presidentes y primeros ministros que están aislados de toda presión democrática, dadas las restricciones del espacio cívico que dificultan que la ciudadanía de sus países pueda exigirles que rindan cuentas por sus decisiones.

De los 40 Estados que votaron junto con Rusia o se abstuvieron en la primera votación de la AGNU, 38 son calificados por el CIVICUS Monitor como países con graves restricciones del espacio cívico. Los Estados que no han condenado el asalto de Rusia a las normas internacionales tienen un espacio cívico considerablemente peor que los que han apoyado las resoluciones. La represión interna se traduce en el acompañamiento de otros Estados represivos en el ámbito internacional.

El Consejo de Derechos Humanos de la ONU: ¿un refugio para violadores de derechos?

El mismo problema se observa en el máximo órgano de derechos humanos de las Naciones Unidas, el Consejo de Derechos Humanos (CDH). El 4 de marzo, en una sesión celebrada tras la presión de la sociedad civil, el CDHNU votó por abrumadora mayoría la creación de una comisión internacional de investigación para investigar las acusaciones de crímenes de guerra y otras violaciones de derechos humanos e identificar a sus responsables. El 30 de marzo se nombró el equipo de tres personas que se encargará de esta tarea, inicialmente por un año. Debe contar con los recursos adecuados y con la posibilidad de realizar su trabajo.

Como era de esperar, Rusia y Eritrea fueron los dos únicos miembros del Consejo, de 47 miembros, que votaron en contra de la resolución por la que se creaba la comisión. Pero otros 13 se abstuvieron, y su posición no generó ninguna sorpresa: la inmensa mayoría de los Estados que se abstuvieron también lo habían hecho en la sesión de la AGNU.

Al igual que en el CSNU, Rusia está utilizando su presencia en el CDH para intentar justificar su invasión. El ministro de Asuntos Exteriores de Rusia, Sergei Lavrov, trató de hacerlo en un discurso grabado que se transmitió en el Consejo el 1º de marzo. Pero le salió el tiro por la culata, ya que más de 140 personas abandonaron la sesión para no tener que escuchar las mentiras de Lavrov.

La pregunta obvia es cómo Rusia puede formar parte de este máximo órgano de derechos humanos mientras viola los derechos humanos e incumple el derecho internacional. Alrededor de 50 organizaciones de la sociedad civil que colaboran con el sistema de la ONU han planteado esa misma pregunta, pidiendo la suspensión de Rusia: el CDHNU cuenta con un procedimiento que permite suspender a un miembro si comete “violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos”. Las acciones de Rusia en Ucrania sin duda encajan en esa categoría.

Frente a nueva evidencia de crímenes de guerra cometidos por las fuerzas rusas en Bucha, la sociedad civil ha renovado sus llamados para que se suspenda a Rusia y se convoque una nueva sesión especial del CDHNU. Finalmente parece que esas demandas están siendo escuchadas. A la luz de las últimas revelaciones, se espera que la AGNU vuelva a reunirse en breve para votar la suspensión de Rusia del CDHNU. La decisión requeriría una mayoría de dos tercios de los votos; los Estados que no apoyen la medida deberían ser condenados por ignorar la evidencia, ahora abrumadora, de crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad.

Rusia no es el único país que forma parte del CDHNU a pesar de tener un largo historial de violaciones de derechos. Se supone que los miembros del CDHNU deben “defender las normas más estrictas en materia de protección y promoción de los derechos humanos”, pero según el CIVICUS Monitor, 34 de los 47 miembros actuales se caracterizan por graves restricciones del espacio cívico. El Consejo está dominado por violadores de derechos humanos. Cada vez más, parecería que los Estados buscan un puesto en el CDHNU no para desempeñar un rol en el establecimiento de estándares internacionales y en el monitoreo de su implementación, sino para silenciar las críticas a su situación de derechos humanos.

El hecho de que las elecciones para el CDHNU no sean competitivas contribuye a ello. En efecto, cada uno de los grupos regionales en que se clasifican los Estados tiene asignada una cantidad de escaños, y es habitual que las negociaciones previas aseguren que sólo se presenten a las elecciones tantos Estados como escaños haya disponibles. La sociedad civil reclama que las elecciones sean competitivas como condición mínima para permitir un mayor escrutinio del historial de derechos humanos de los Estados que aspiran a un escaño en el Consejo.

La visión desde Ucrania

La ONU es una organización multilateral compleja y a menudo opaca. Sus oficinas en Ginebra y Nueva York están alejadas de los lugares donde se desarrollan los conflictos. En tiempos de guerra, el debate sobre la reforma de la ONU puede parecer un asunto esotérico. Pero la necesidad de un sistema internacional eficaz y con capacidad de respuesta se vuelve aún más acuciante en momentos de conflicto. La sociedad civil ucraniana exige que la comunidad internacional demande rendición de cuentas a Putin y desempeñe un papel activo en la prestación de ayuda humanitaria y en la prevención y el monitoreo de las violaciones de derechos humanos.

En estos momentos, la sociedad civil ucraniana observa que las organizaciones internacionales están ausentes del terreno. Es justo decir que muchos se sienten abandonados por la ONU y no perciben que esté de su lado en esta lucha por sus derechos y su libertad.

Lecciones para la reforma de la ONU

De cara al futuro, la guerra en Ucrania debe suscitar una reflexión urgente sobre qué cosas el sistema internacional, y la ONU en particular, podrían hacer mejor para proteger los derechos y garantizar la paz y la seguridad. La sociedad civil tiene algunas respuestas.

La sociedad civil lleva mucho tiempo trabajando con los Estados que la apoyan para desarrollar propuestas de reforma del CSNU, entre ellas las de limitar el poder de veto, desarrollar normas de moderación del veto y alentar a los Estados a abdicar voluntariamente de su poder de veto, como parecen haberlo acordado Francia y el Reino Unido.

El último fracaso del CSNU a la hora de actuar en un conflicto, y el rol de uno de sus miembros permanentes como instigador, sin duda debería conducir a un debate de gran alcance sobre cómo el CSNU puede empezar a cumplir el papel para el que fue diseñado. Deben ponerse sobre la mesa cuestiones tales como el fin del estatus de miembro permanente y el poder de veto, y la sociedad civil debe participar en la conversación.

También deben escucharse los llamamientos de la sociedad civil para que se celebren elecciones competitivas para el CDHNU, en las que se examine el historial de derechos humanos de los Estados que se postulen.

Más allá de estas ideas para mejorar el funcionamiento de algunos órganos específicos, la sociedad civil también tiene una serie de propuestas de gran alcance para la reforma de la ONU. En esencia, todas ellas exigen que los Estados den cabida en la mesa a voces que actualmente no están representadas en los círculos de la ONU.

Las cuestiones que trata la ONU son demasiado importantes para dejarlas en manos de los Estados. Ya se hace imposible ignorar la inadecuación de los mecanismos existentes. Los numerosos Estados que han condenado las acciones de Putin y se han visto obligados a ver cómo éste ignora las normas e intenta manipular los procesos de la ONU deberían adoptar el programa de reforma de la sociedad civil como parte de la solución.

El año pasado, el secretario general de la ONU publicó su informe Nuestra Agenda Común, el resultado de un ejercicio de consulta sobre cómo la organización puede responder a desafíos actuales y futuros. Pero esta agenda no tuvo el nivel de ambición que reclamaba la sociedad civil.

Entre las reformas que reclama la sociedad civil se cuenta la designación de un enviado de la sociedad civil en la ONU o un defensor del pueblo que defienda a la sociedad civil en el sistema de la ONU; una iniciativa ciudadana mundial de la ONU, basada en el modelo de la Unión Europea, en la que una petición que reúna un amplio apoyo público pueda presentarse ante el CSNU o la AGNU; y una asamblea parlamentaria de la ONU para incorporar una mayor variedad de voces a los procesos de la ONU y obligar a los Estados a rendir cuentas.

Ninguna de ellas es una solución mágica, pero juntas podrían ayudar a la sociedad civil a ejercer un mayor control democrático sobre las decisiones que toman los Estados y a asegurar que no se ignoren cuestiones importantes. Ayudarán a evitar que la ONU caiga en la irrelevancia. Lo que debe quedar claro, ahora más que nunca, es que para la ONU, seguir operando como siempre lo ha hecho ya no puede ser una opción. Si las acciones de Rusia en Ucrania no generan la voluntad de encarar un cambio radical, ¿qué otra cosa podría hacerlo?