Entre el 5 y el 8 de junio, los ataques rusos contra Ucrania dejaron al menos 30 civiles muertos y más de 200 heridos. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU) celebró una sesión de emergencia, en la que el responsable adjunto de asuntos humanitarios de la ONU instó a los miembros a no permitir que este nivel de daño a la población civil se normalizara. Pero Rusia bloqueó cualquier respuesta significativa.

Apenas unos días antes, el 3 de junio, la Asamblea General de la ONU había elegido a cinco nuevos miembros no permanentes para integrar el Consejo a partir de enero de 2027. Mientras los diplomáticos votaban, el órgano cuyos puestos iban a ocupar permanecía paralizado por el derecho de veto de sus cinco miembros permanentes.

El Consejo de Seguridad es el órgano más poderoso de la ONU. Está facultado para intervenir militarmente, imponer sanciones, remitir casos a la Corte Penal Internacional y establecer misiones de mantenimiento de la paz. También tiene la última palabra en la elección del secretario general de la ONU. A diferencia de la Asamblea General, donde los 193 Estados miembros tienen derecho a voto, el Consejo cuenta con apenas 15 miembros. Diez se eligen de forma escalonada para mandatos de dos años, mientras que cinco (China, Estados Unidos, Francia, el Reino Unido y Rusia) son miembros permanentes con derecho de veto. Un solo veto puede bloquear cualquier resolución, por más respaldo internacional que tenga.

El Consejo se diseñó así deliberadamente. En 1945, se pidió a las potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial que se unieran y financiaran una institución que, en principio, pudiera autorizar una acción colectiva contra ellas. El veto fue el precio de su participación, un pacto pensado para mantener a los Estados más poderosos dentro de un marco jurídico. Pero el costo ha sido permitir que los Estados con derecho de veto actúen según sus propias reglas.

El veto es una garantía de impunidad, ya que permite a los miembros permanentes violar la Carta de las Naciones Unidas y bloquear su aplicación. Rusia lleva haciéndolo desde febrero de 2022, vetando todas las resoluciones significativas del Consejo de Seguridad en respuesta a su invasión a gran escala de Ucrania. Estados Unidos veta habitualmente cualquier medida sobre Gaza. El Consejo solo logró aprobar una desabrida resolución de alto el fuego, la Resolución 2.728, a los 171 días de iniciada la ofensiva israelí, cuando ya habían muerto más de 10.000 personas.

Competencia y rendición de cuentas

Se espera que los miembros del Consejo defiendan los principios de la Carta de las Naciones Unidas, lo que implica garantizar la protección de la población civil y exigir responsabilidades a quienes cometen atrocidades. Sin embargo, la forma en que se eligen los miembros no permanentes socava esa rendición de cuentas.

Muchas veces las elecciones ya están decididas antes de celebrarse. Por lo general, dentro de cada uno de los cinco bloques regionales de la ONU se identifican candidatos, los rivales se retiran y la Asamblea General, que debe confirmar los nombramientos por mayoría de dos tercios, se limita a refrendar lo ya acordado en negociaciones a puerta cerrada. Así, la sociedad civil se queda sin la posibilidad de examinar a los candidatos ni exigirles que rindan cuentas por su historial en derechos humanos.

Esta vez el proceso fue mejor. Solo dos de los cinco puestos no tuvieron oposición: Trinidad y Tobago fue el único candidato de América Latina y el Caribe, y Zimbabue se presentó sin rival entre los Estados africanos. En cambio, hubo contiendas reñidas en los grupos de Asia-Pacífico y de Europa Occidental y Otros Estados.

Cuando hay competencia, los resultados pueden ser más significativos. En el grupo de Asia-Pacífico, Kirguistán derrotó a Filipinas por 142 votos contra 49 y obtuvo un puesto por primera vez desde que se incorporó a la ONU en 1992. En el grupo de Europa Occidental y Otros Estados, Austria y Portugal resultaron elegidos y Alemania quedó fuera. Fue una sorpresa para un país que desde 1987 venía ocupando un puesto no permanente en ciclos de unos ocho años y que aspira a un puesto permanente en un Consejo reformado.

Como los puestos del Consejo se distribuyen entre los bloques regionales según un ciclo de rotación predecible, los Estados pueden calcular con años de anticipación cuándo habrá una vacante y trabajar a largo plazo para ganarse el apoyo diplomático en la Asamblea General. Austria presentó oficialmente su candidatura en 2011 y Portugal lo hizo en 2013, ambos apostando a puestos que se elegirían en 2026. Alemania, en cambio, no anunció la suya hasta 2019 y llevó adelante una campaña lenta y poco entusiasta.

La política exterior de Alemania, sobre todo su firme respaldo a Israel, también pueden haber jugado en su contra. Desde el inicio de la actual fase del conflicto, en octubre de 2023, el gobierno alemán se abstuvo una y otra vez en las resoluciones de la Asamblea General que pedían un alto el fuego, y votó a favor recién cuando ya habían muerto decenas de miles de palestinos. También se mostró notablemente reacio a cuestionar las violaciones de las normas internacionales por parte del gobierno de Trump, entre ellas los ataques militares contra Irán y Venezuela. Además, hace poco recortó drásticamente su ayuda al desarrollo. Como la elección fue reñida, el desempeño multilateral de cada Estado quedó bajo la lupa, y el de Alemania, evidentemente, no convenció a muchos.

Austria y Portugal construyeron sus campañas sobre bases opuestas. Austria subrayó su historial de neutralidad militar como punto de partida para tender puentes en un entorno internacional polarizado, y Portugal destacó su adhesión constante al derecho internacional y su papel en la prevención temprana de conflictos. Ambos reclamaron que se respeten los principios de la Carta de las Naciones Unidas, desde Gaza hasta Sudán y Ucrania.

Compromisos en el papel

Cuando Austria y Portugal asuman sus puestos, el número de “Amigos de la Responsabilidad de Proteger” en el Consejo, es decir, los Estados que se comprometieron formalmente a prevenir atrocidades, pasará de cinco a siete. Además, los cinco nuevos miembros firmaron, aunque no todos ratificaron, los principales instrumentos del derecho internacional humanitario, entre ellos la Convención sobre el Genocidio y el Estatuto de Roma, que creó la Corte Penal Internacional.

Sin embargo, más allá de ese punto de partida en común, sus compromisos difieren bastante. Austria y Portugal firmaron tanto la iniciativa de Francia y México de restricción voluntaria del veto, que insta a los miembros permanentes a abstenerse de usar el veto en casos de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, como el Código de Conducta ACT, que compromete a los miembros del Consejo a no votar en contra de proyectos de resolución que busquen prevenir atrocidades masivas. Trinidad y Tobago firmó el Código de Conducta ACT, pero no la iniciativa de restricción del veto, mientras que Kirguistán y Zimbabue no firmaron ninguna de las dos.

Estas diferencias dejan entrever, a grandes rasgos, cómo es probable que actúe cada nuevo miembro. La sociedad civil seguirá de cerca lo que hagan los Estados y, sobre todo, si presionan para que se rindan cuentas, arman coaliciones para proteger a la población civil y defienden la necesidad de una reforma estructural.

Un órgano paralizado

En febrero, Hala Alkarib, directora regional de la Iniciativa Estratégica para las Mujeres del Cuerno de África, una organización de la sociedad civil, habló ante el Consejo sobre Sudán por tercera vez. En 2021 había advertido lo frágil que era la transición democrática del país. En 2023, alertó al Consejo del riesgo de genocidio. Esta vez, informó que ya se habían cruzado todos los umbrales, mencionando el asedio, el desplazamiento forzado, la hambruna provocada y las violaciones masivas. Dejó claro que el hecho de que estuviera allí por tercera vez era, en sí mismo, una denuncia de la incapacidad del Consejo para actuar. No hubo ninguna medida.

En Afganistán, 21,9 millones de personas necesitan ayuda humanitaria. Cerca de 3,8 millones de niñas de entre siete y 18 años están fuera de la escuela, y cada año otras 250.000 quedan excluidas de la educación para siempre. Desde que regresó en agosto de 2021, el régimen talibán emitió más de 230 decretos que desmantelaron los derechos de las mujeres en todos los ámbitos de la vida. Una testigo de la sociedad civil dijo ante el Consejo que el régimen llegó incluso a criminalizar los rostros y las voces de las mujeres. Pero las palabras han sido la única respuesta del Consejo. La Resolución 2.681 de 2023 condenó por unanimidad la prohibición talibán de que las mujeres afganas trabajaran para la ONU y exigió que se levantaran todas las restricciones a sus derechos. Los talibanes la ignoraron. El Consejo tiene autoridad para imponer sanciones y tomar otras medidas, pero no lo hizo.

Desde 2005, el Consejo adoptó 99 resoluciones y 17 declaraciones presidenciales que invocan la responsabilidad de proteger, pero sigue sin actuar de manera consistente ante las atrocidades cometidas en Gaza, Myanmar, Sudán y Siria, entre otros lugares.

La disfunción alcanza incluso a los procedimientos más básicos. En junio, el Consejo no logró acordar su propio programa de trabajo para el mes, después de que China y Rusia se opusieran a una sesión informativa del Comité de Sanciones a Irán por el incumplimiento de los compromisos nucleares iraníes. Esto fue solo una muestra de hasta qué punto la polarización geopolítica ha deteriorado los procesos institucionales más elementales.

Necesidad de una reforma estructural

Desde que se fundó la ONU, el número de Estados miembros se cuadriplicó y la población mundial pasó de 2,5 a ocho mil millones. Sin embargo, los cinco miembros permanentes siguen siendo los mismos. Los 54 países de África, casi todos los cuales eran colonias en 1945, representan alrededor del 25% de la membresía de la ONU, pero no ocupan ningún puesto permanente en el Consejo. Tampoco lo tienen América Latina y el Caribe, ni la India, donde viven 1,4 mil millones de personas.

Hay varias propuestas, contrarias entre sí, que dan una idea de cómo podría ser ese cambio. El Consenso de Ezulwini de la Unión Africana propone ampliar el Consejo a 26 miembros, con dos puestos permanentes para África con pleno derecho de veto y otros cinco no permanentes. El G4, que forman Brasil, Alemania, la India y Japón, propone sumar seis puestos permanentes, con un derecho de veto que se otorgaría tras un período de revisión. El grupo “Unidos por el Consenso”, liderado por Italia, no quiere nuevos puestos permanentes porque, sostiene, esto solo afianzaría una oligarquía; y propone, en cambio, establecer mandatos rotativos más largos.

Entre los cinco permanentes tampoco hay acuerdo. Francia y el Reino Unido apoyan ampliar el Consejo y otorgar el derecho de veto a los nuevos miembros, mientras que Estados Unidos apoya la idea de tener dos puestos africanos, pero sin veto. China respalda la representación africana, aunque se opone a que Japón sea miembro, y Rusia dice apoyar la reforma en principio, pero rechaza cualquier medida que diluya su influencia.

Más que en principios, estas divisiones se basan en intereses propios. Como resultado, ninguna propuesta de ampliación logró nunca superar el umbral necesario para enmendar la Carta: una mayoría de dos tercios en la Asamblea General, la ratificación de dos tercios de los Estados y la aprobación unánime de los cinco miembros permanentes.

Ampliar el Consejo resolvería el problema de la representación, pero no su parálisis. Incluso un Consejo reformado y más representativo seguiría trabado mientras el veto siga intacto. Y repartirlo entre más Estados solo multiplicaría los posibles puntos de bloqueo.

Sin llegar a reformar la Carta, hay una vía más modesta: la iniciativa de Francia y México para limitar el veto de forma voluntaria en casos de atrocidades masivas, que ya firmaron más de 100 Estados, y el Código de Conducta ACT, firmado por 121. La Resolución 76/262 de la Asamblea General obliga a debatir cada vez que se ejerce el veto, lo que eleva el costo político de usarlo. La Resolución 377 permite que la Asamblea General recomiende medidas colectivas cuando el Consejo está trabado. Ninguno de estos mecanismos elimina el problema del veto, pero todos elevan su costo político, aunque los gobiernos actuales de Rusia y Estados Unidos parezcan inmunes a la vergüenza internacional.

La sociedad civil: presente, pero sin poder

El proceso electoral también dejó en claro quién tiene voz y quién no. Aun cuando son reñidas, las elecciones al Consejo se desarrollan íntegramente a través de canales diplomáticos cerrados. La sociedad civil no tiene ningún papel formal a la hora de examinar a los candidatos ni de exigirles que rindan cuentas por su desempeño como miembros. Dentro del Consejo, la sociedad civil tampoco tiene acceso permanente ni garantizado, ni siquiera en lo más básico: no tienen un espacio fijo para exponer en las sesiones informativas, canales formales de consulta o el derecho a dirigirse al Consejo sin depender de que la invite uno de sus miembros. La invitación ocasional a hablar, que puede ser retirada en cualquier momento, es el único medio por el que las voces de las primeras líneas pueden llegar a la máxima instancia de toma de decisiones internacionales. Cualquier reforma estructural significativa tiene que garantizar y ampliar el acceso de la sociedad civil.

Los nuevos miembros asumen sus puestos en un contexto de conflictos que se prolongan, una crisis de financiamiento de la ONU cada vez más profunda y divisiones geopolíticas que no dan señales de aflojar. Austria y Portugal llegan con compromisos formales de prevención de atrocidades más firmes que los de la mayoría. Kirguistán aporta una voz de Asia Central ausente en el Consejo desde hace casi diez años, mientras que Zimbabue ofrece la perspectiva de un continente todavía sin representación permanente y Trinidad y Tobago aporta los puntos de vista de un pequeño país insular, rara vez escuchados en el Consejo. Pero, al mismo tiempo, Kirguistán y Zimbabue reprimen el espacio cívico dentro de sus fronteras, y los Estados que le niegan la voz a la sociedad civil en casa terminan, siempre, oponiéndose a ella también en los espacios multilaterales.

Pero ninguna renovación de miembros puede resolver el problema de fondo: las decisiones más trascendentes del Consejo quedan en manos de cinco Estados que no tienen la menor intención de ceder su privilegio. Un órgano pensado para evitar guerras entre grandes potencias funciona hoy en un mundo donde esas mismas potencias son los principales responsables de la violencia y la impunidad. Los miembros electos deberían presionar para que se rindan cuentas, encarecer políticamente el uso del veto y abrir la puerta a las voces de la sociedad civil. Pero la contradicción que arrastra el Consejo desde sus cimientos solo se va a resolver con una reforma estructural, y eso recién va a pasar cuando los Estados que más se benefician del statu quo entiendan que seguir por el mismo camino significa un mundo cada vez más sumido en el conflicto y el caos.

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