Entre le 5 et le 8 juin, les frappes russes sur l’Ukraine ont tué au moins 30 civils et blessé plus de 200 personnes. Le Conseil de sécurité des Nations Unies (ONU) a tenu une séance d’urgence, au cours de laquelle le chef par intérim des affaires humanitaires de l’ONU a exhorté les membres à ne pas laisser ce niveau de souffrances infligées aux civils se normaliser. Mais la Russie a bloqué toute réponse significative.

Quelques jours auparavant, le 3 juin, l’Assemblée générale des Nations Unies avait élu cinq nouveaux membres non permanents qui siégeront au Conseil à partir de janvier 2027. Alors même que les diplomates votaient, l’organe dont ils allaient faire partie restait paralysé par le droit de veto de ses cinq membres permanents.

Le Conseil de sécurité est l’organe le plus puissant de l’ONU. Il a le pouvoir d’intervenir militairement, d’imposer des sanctions, de renvoyer des affaires devant la Cour pénale internationale et de mettre en place des missions de maintien de la paix. Le Conseil joue un rôle décisif dans le choix du secrétaire général de l’ONU. Contrairement à l’Assemblée générale, où les 193 États membres disposent tous d’un droit de vote, le Conseil ne compte que 15 membres. Dix d’entre eux sont élus lors d’élections échelonnées pour un mandat de deux ans, tandis que cinq – la Chine, les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et la Russie – sont des membres permanents dotés d’un droit de veto. Un seul veto peut bloquer n’importe quelle résolution, quel que soit le soutien dont elle bénéficie à l’échelle mondiale.

Le Conseil a été conçu ainsi de manière délibérée. En 1945, les puissances victorieuses de la Seconde Guerre mondiale ont été invitées à rejoindre et financer une institution qui pourrait, en principe, autoriser une action collective à leur encontre. Le droit de veto était le prix de leur participation, un compromis destiné à inscrire les États les plus puissants dans un cadre juridique. Mais le coût de ce compromis a été de permettre aux États disposant d’un droit de veto de jouer selon leurs propres règles.

Le droit de veto est en effet une garantie d’impunité, car il permet aux membres permanents de violer la Charte des Nations Unies et d’empêcher son application. C’est ce que fait la Russie depuis février 2022, en opposant son veto à toutes les résolutions significatives du Conseil de sécurité en réponse à son invasion à grande échelle de l’Ukraine. Les États-Unis ont pour habitude d’opposer leur veto aux mesures concernant Gaza. Le Conseil a seulement réussi à adopter une résolution édulcorée sur un cessez-le-feu, la résolution 2728, après 171 jours de l’offensive israélienne, et après que plus de 10.000 personnes avaient déjà été tuées.

Concurrence et redevabilité

Les membres du Conseil sont censés respecter les principes de la Charte des Nations Unies, ce qui implique notamment d’assurer la protection des civils et de faire rendre des comptes aux auteurs d’atrocités. Or, le processus de sélection des membres non permanents porte atteinte à cette obligation de redevabilité.

Les élections sont souvent décidées avant même d’avoir eu lieu. En règle générale, au sein de chacun des cinq blocs régionaux de l’ONU, les candidats sont désignés, les rivaux se retirent et l’Assemblée générale, tenue de confirmer les nominations à la majorité des deux tiers, valide sans discussion ce qui a déjà été convenu lors de négociations à huis clos. Cela prive la société civile de la possibilité de contrôler les candidats et de leur faire rendre des comptes sur leur bilan en matière de droits humains.

Le processus s’est mieux déroulé cette fois-ci. Seulement deux des cinq sièges n’ont pas fait l’objet d’une compétition : Trinité-et-Tobago était le seul candidat du groupe des États d’Amérique latine et des Caraïbes, et le Zimbabwe était sans opposition parmi les États africains. Des élections concurrentielles ont eu lieu dans les groupes d’Asie-Pacifique et d’Europe occidentale et autres États.

Lorsqu’il y a de la concurrence, les résultats peuvent être plus marquants. Dans le groupe de l’Asie-Pacifique, le Kirghizistan a battu les Philippines par 142 voix contre 49, remportant ainsi un siège pour la première fois depuis son adhésion à l’ONU en 1992. Dans le groupe de l’Europe occidentale et autres États, l’Autriche et le Portugal ont été élus, tandis que l’Allemagne a échoué. Ce fut un choc pour un pays qui occupait un siège non permanent selon un cycle d’environ huit ans depuis 1987. L’Allemagne espère par ailleurs obtenir un siège permanent au sein d’un Conseil réformé.

Les sièges du Conseil sont répartis entre les blocs régionaux selon un cycle de rotation prévisible, ce qui veut dire que les États peuvent calculer plusieurs années à l’avance quand un siège deviendra vacant et travailler à long terme pour cultiver un soutien diplomatique au sein de l’Assemblée générale de l’ONU. L’Autriche a officiellement annoncé sa candidature en 2011, et le Portugal a fait de même en 2013, chacun visant les sièges qui feront l’objet d’une élection en 2026. L’Allemagne n’a annoncé sa candidature qu’en 2019 et a mené une campagne lente et peu convaincante.

Les positions de l’Allemagne en matière de politique étrangère, notamment son soutien résolu à Israël, ont peut-être également joué en sa défaveur. Depuis le début de la phase actuelle du conflit en octobre 2023, le gouvernement allemand s’est abstenu à plusieurs reprises lors des votes sur les résolutions de l’Assemblée générale appelant à un cessez-le-feu. Son vote en faveur d’un cessez-le-feu n’est arrivé qu’après la mort de dizaines de milliers de Palestiniens. Ils se sont également montrés très réticents à dénoncer les violations des normes internationales commises par l’administration Trump, notamment les frappes militaires contre l’Iran et le Venezuela. De plus, ils ont récemment réduit considérablement leur aide au développement. Le caractère disputé de l’élection a encouragé un examen minutieux du bilan multilatéral des États, et visiblement, plusieurs d’entre eux n’ont pas été convaincus par celui de l’Allemagne.

L’Autriche et le Portugal ont axé leurs campagnes électorales sur des arguments différents. L’Autriche a mis en avant son histoire de neutralité militaire comme élément de rapprochement dans un contexte international polarisé. Le Portugal a souligné son respect systématique du droit international et son rôle dans la prévention précoce des conflits. Tous deux ont appelé au respect des principes de la Charte des Nations Unies, que ce soit à Gaza, au Soudan ou en Ukraine.

Des engagements sur le papier

Lorsque l’Autriche et le Portugal prendront leurs fonctions, le nombre de « Friends of the Responsibility to Protect » (Groupe des Amis de la Responsabilité de protéger) au sein du Conseil – c’est-à-dire d’États s’étant formellement engagés à prévenir les atrocités – passera de cinq à sept. En outre, les cinq nouveaux membres ont tous signé, voire ratifié, les instruments fondamentaux du droit international humanitaire, notamment la Convention pour la prévention du génocide et le Statut de Rome créant la Cour pénale internationale.

Au-delà de ce point de départ, les engagements des nouveaux membres divergent toutefois considérablement. L’Autriche et le Portugal ont signé l’initiative franco-mexicaine en faveur d’une restriction volontaire du droit de veto, qui appelle les membres permanents à s’abstenir d’utiliser leur veto en cas de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre. Ils ont également signé le Code de conduite du groupe ACT, un texte selon lequel les membres du Conseil s’engagent à ne pas voter contre des projets de résolution crédibles visant à prévenir des atrocités de masse. Trinité-et-Tobago a signé le Code de conduite ACT mais pas l’initiative de restriction du droit de veto, tandis que le Kirghizistan et le Zimbabwe n’ont signé ni l’un ni l’autre.

Ces différences donnent une bonne indication de la manière dont chaque nouveau membre est susceptible de se comporter. La société civile scrutera de près le comportement des États, et plus particulièrement leur volonté de réclamer la redevabilité, de former des coalitions pour protéger les civils et de plaider en faveur de réformes structurelles.

Un organe paralysé

En février 2026, Hala Alkarib, directrice régionale de l’Initiative stratégique pour les femmes de la Corne de l’Afrique, une organisation de la société civile, s’est adressée au Conseil pour la troisième fois au sujet du Soudan. En 2021, elle avait mis en garde contre la fragilité de la transition démocratique au Soudan. En 2023, elle avait alerté le Conseil sur le risque de génocide. Cette fois-ci, elle a déclaré que toutes les limites avaient été franchies, notamment le siège, les déplacements forcés, la famine provoquée par l’homme et les viols collectifs. Elle a clairement laissé entendre que le fait même de s’adresser au Conseil pour la troisième fois constituait une condamnation de l’incapacité à agir de cet organe. Et aucune mesure n’a suivi.

En Afghanistan, 21,9 millions de personnes ont besoin de l’aide humanitaire. Environ 3,8 millions de filles âgées de 7 à 18 ans ne sont pas scolarisées, et quelque 250.000 autres sont exclues de manière définitive du système éducatif chaque année. Depuis leur retour au pouvoir en août 2021, les talibans ont promulgué plus de 230 décrets qui ont démantelé les droits des femmes dans tous les domaines de la vie. Un témoin de la société civile a déclaré au Conseil que le régime avait même criminalisé le visage et la voix des femmes. Mais les mots ont été la seule réponse du Conseil. La résolution 2681 de 2023 a condamné à l’unanimité l’interdiction par les talibans aux femmes afghanes de travailler pour l’ONU et a exigé la levée de toutes les restrictions portant atteinte aux droits des femmes. Les talibans ont simplement ignoré la résolution. Le Conseil a le pouvoir d’imposer des sanctions et de prendre d’autres mesures, mais ne l’a pas fait.

Depuis 2005, le Conseil a adopté 99 résolutions et 17 déclarations présidentielles faisant référence à la responsabilité de protéger, mais l’organe n’a toujours pas agi de manière cohérente face aux atrocités commises à Gaza, au Myanmar, au Soudan et en Syrie, entre autres.

Ce dysfonctionnement s’étend aux procédures les plus basiques. En juin, le Conseil n’a pas réussi à trouver un accord sur son programme de travail pour le mois. La Chine et la Russie s’étaient opposées à une réunion d’information consacrée aux travaux du comité des sanctions contre l’Iran concernant le non-respect par ce pays de ses engagements nucléaires. Cet épisode illustre à quel point la polarisation géopolitique a dégradé le fonctionnement institutionnel le plus élémentaire.

Des réformes structurelles s’imposent

Depuis la création de l’ONU, le nombre de ses États membres a quadruplé et la population mondiale est passée de 2,5 à 8 milliards d’habitants. Pourtant, les cinq membres permanents restent les mêmes. Les 54 pays d’Afrique, dont la quasi-totalité était sous domination coloniale en 1945, représentent environ 25% des membres de l’ONU mais ne détiennent aucun siège permanent au Conseil. Il en va de même pour l’Amérique latine et les Caraïbes, ainsi que pour l’Inde, qui compte 1,4 milliard d’habitants.

Plusieurs propositions concurrentes donnent une idée de ce à quoi pourrait ressembler ce changement. Le Consensus d’Ezulwini de l’Union africaine réclame une extension du Conseil à 26 membres, avec deux sièges permanents pour l’Afrique dotés d’un droit de veto intégral, ainsi que cinq sièges non permanents. Le G4, composé de l’Allemagne, du Brésil, de l’Inde et du Japon, propose d’ajouter six sièges permanents dotés d’un droit de veto accordé après une période d’évaluation. Le groupe « Uniting for Consensus », mené par l’Italie, s’oppose à la création de nouveaux sièges permanents, arguant que cela ne ferait que renforcer l’oligarchie existante, et propose à la place des mandats rotatifs plus longs.

Parmi les cinq membres permanents, la France et le Royaume-Uni soutiennent l’élargissement avec l’octroi d’un droit de veto aux nouveaux membres, tandis que les États-Unis sont favorables à deux sièges africains, mais sans droit de veto. La Chine soutient la représentation africaine mais s’oppose à l’adhésion du Japon, et la Russie affirme soutenir les réformes en principe mais s’oppose à toute mesure qui affaiblirait son influence.

Ces clivages reflètent des intérêts nationaux plutôt que des principes. Il en résulte qu’aucune proposition d’élargissement n’a jamais franchi le seuil requis pour une modification de la Charte des Nations Unies, qui exige un vote favorable des deux tiers de l’Assemblée générale, la ratification par les deux tiers des États membres et l’approbation à l’unanimité des cinq membres permanents.

L’élargissement du Conseil permettrait de remédier au problème de la représentation, mais pas à celui de la paralysie de l’organe. Même un Conseil réformé et plus représentatif resterait dans l’impasse si les droits de veto restaient intacts. Accorder des droits de veto à davantage d’États multiplierait les obstacles potentiels à l’action.

En l’absence d’une modification de la Charte des Nations Unies, une voie moins radicale est celle proposée par l’initiative franco-mexicaine en faveur d’une restriction volontaire du droit de veto dans les situations d’atrocités de masse, désormais signée par plus de 100 États, et par le Code de conduite ACT, signé par 121 États. La résolution 76/262 de l’Assemblée générale impose un débat chaque fois qu’un veto est exercé, ce qui augmente le coût politique de son utilisation. La résolution 377 permet à l’Assemblée générale de recommander des mesures collectives lorsque le Conseil se trouve dans l’impasse. Aucun de ces mécanismes n’élimine le problème du droit de veto, mais ils augmentent pour autant son coût politique, même si les gouvernements russe et américain actuels semblent insensibles à la condamnation internationale.

La société civile : présente mais impuissante

Le déroulement des élections a également montré qui a une voix dans le processus et qui n’en a pas. Même lorsqu’elles sont compétitives, les élections au Conseil se déroulent entièrement par des canaux diplomatiques fermés. La société civile n’a aucun rôle officiel dans l’examen des candidats ni dans la redevabilité de ces derniers quant à leur bilan en tant que membres. Au sein du Conseil, il n’existe aucun accès permanent ou garanti pour la société civile. Même les formes les plus élémentaires d’accès sont absentes, telles que des créneaux garantis pour les exposés, des mécanismes de consultation formels ou le droit de s’adresser au Conseil sans dépendre d’une invitation de l’un de ses membres. Des invitations occasionnelles à prendre la parole, qui peuvent être retirées à tout moment, constituent le seul canal par lequel les voix de ceux qui sont en première ligne peuvent atteindre la plus haute instance de prise de décision internationale. Toute réforme structurelle significative doit inclure un accès garanti et élargi pour la société civile.

Les nouveaux membres prendront leurs fonctions dans un contexte marqué par des conflits persistants, une crise financière sans précédent au sein de l’ONU et de profondes divisions géopolitiques sans signe de détente. L’Autriche et le Portugal apportent des engagements formels plus fermes que la plupart des autres pays en matière de prévention des atrocités. Le Kirghizistan apporte une perspective d’Asie centrale qui était absente du Conseil depuis près d’une décennie. D’autre part, le Zimbabwe offre des perspectives issues d’un continent qui reste dépourvu de représentation permanente et la Trinité-et-Tobago apporte le point de vue d’un petit État insulaire, rarement entendu à la table du Conseil. Dans le même temps, le Kirghizistan et le Zimbabwe répriment tous deux l’espace civique sur leur territoire, et les États qui étouffent la voix de la société civile au niveau national s’y opposent invariablement aussi au niveau multilatéral.

Mais aucun renouvellement de la composition ne peut résoudre le problème fondamental, à savoir que les décisions les plus importantes du Conseil reposent entre les mains de cinq États qui n’ont aucune intention de renoncer à leur privilège. Un organe conçu pour éviter les guerres entre les grandes puissances opère désormais dans un monde où ces mêmes États comptent parmi les principaux auteurs de violences et d’impunité. Les membres élus devraient exiger la redevabilité, alourdir le coût politique du veto et faire entendre la voix de la société civile au sein du Conseil. Mais cette contradiction fondatrice ne pourra être résolue que par une réforme structurelle. Une telle réforme n’aura lieu que lorsque les États qui profitent le plus du statu quo comprendront que le maintien de cette situation signifie un monde où les conflits et le chaos continueront de s’intensifier.

Pour des interviews ou de plus amples informations, veuillez contacter research@civicus.org